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防范财政金融风险 约束地方政府行为 PPP立法定义政社伙伴关系

日期:2017-07-28

防范财政金融风险 约束地方政府行为 PPP立法定义政社伙伴关系



PPP在我国还是一项新事物,在获得广泛认可并快速发展的同时,也出现了一些亟待解决的问题。因此,只有对PPP专门立法,才能稳定预期、防范风险、规范行为,实现公共服务的“共治共建共享”——

近年来,政府和社会资本合作模式(以下简称PPP或政社合作)快速推进,其规范发展与立法进程也备受关注。国务院法制办日前发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),向社会公开征求意见。

PPP立法如何准确定位,能否解决几年来发展中面临的一系列问题?8月16日,中国财政科学研究院发布PPP立法研究成果报告,多位专家同时就PPP立法发表看法。

建立平等合作关系

自PPP模式开始推广,国家就十分注重顶层设计和规范发展。近年来,财政部按照“操作指引+政策保障+法律规范”的三位一体思路,制定了一系列制度规定,出台了操作指南、合同指南等指引文件,国家发改委也先后出台相关政策文件。

但PPP在我国毕竟还是一项新事物,在获得广泛认可并快速发展的同时,一些亟待解决的问题也凸显出来,包括合作项目范围有泛化倾向,合作项目决策不够严谨、实施不够规范;社会资本方顾虑较多,特别是民营资本总体参与度不高;相关管理制度措施存在“政出多门”等。

在此背景下,对PPP专门立法稳定预期、规范行为的呼声颇大。那么,PPP立法如何明确PPP定位问题?中国财科院发布报告认为,政社合作是政府和社会资本在公共服务生产和提供方面的民商事合作,是政府跳出传统行政许可思维,以平等的伙伴关系创新公共服务供给机制,是政府、市场、社会实现公共服务“共治共建共享”的有效载体。

“基于此,政社合作立法应当定位于调整平等的合作主体,即政府和社会资本之间的民商事法律关系的立法。”中国财科院院长刘尚希说。

在立法定位上,财科院报告肯定了《征求意见稿》的相关规定,认为该征求意见稿立足于平等的“政社合作”,符合市场配置资源、公共服务供给侧结构性改革的大思路和大方向。

值得注意的是,财科院报告指出,政社合作操作过程中明股实债、债务转移、运营淡化、范围泛化等问题尤为突出,究其原因是对政社合作伙伴关系缺乏科学、辩证的整体认识,过度强调政社合作的融资功能,忽视公共服务的供给侧结构性改革;过度强调政府行政权力设置,忽视政府作为民事主体如何与社会资本方进行经济合作。

“政府方作为微观民事主体与社会资本方的经济合作越是有效,就越有利于公共利益,也就越符合政府作为宏观主体对基于整体利益和公共责任的考量。”刘尚希表示,在条例中应明确政府作为微观民事主体与社会资本方合作,其权责利应当与其作为宏观公共管理主体的身份及职责分开。

“政府以民事主体身份与社会资本方进行合作,形成经济合作伙伴关系,同时以行政主体身份协调、监管,维护公共利益。但两种身份不能混同,更不能相互替代,在法律上应当明确分开。”刘尚希说。

坚守不发生系统性风险底线

防范财政金融风险是当前一项重要工作,但政社合作中存在各种各样的风险和不确定性。财科院报告认为,政社合作风险表现多样,有宏观风险,也有微观风险;有市场风险(如项目财务风险、金融风险等),也有公共风险(如财政风险、社会风险和生态环境风险等)。

当前,一些地方政府通过政社合作、政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点,政社合作中的风险点应引起高度警惕。

财政部副部长史耀斌日前在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上强调,要把防风险放在更加重要的位置上,防控地方政府债务过快上升,坚守不发生系统性风险的底线。

“由于存在着机会主义和道德风险问题,相关主体可能转嫁、隐藏风险,将风险向未来转移,放大未来风险,成为影响政府、社会资本合作的关键性因素。”刘尚希说。

为此,财科院报告认为,针对政社合作存在各种各样的风险,需要建立合理的风险防范机制。“防范化解风险是政社合作规范发展的根本保障,建议把政社合作风险防范放在更加重要的位置,在条例中专门增加一章,规定政社合作全过程的风险识别、风险责任分担以及风险防范原则等内容。”刘尚希说。

针对风险防范问题,财科院报告还提出了一系列具体建议。例如,《征求意见稿》提出对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估,但对项目合作的风险问题关注不够。正是由于这一点,导致许多项目在实施期间出现重大调整甚至流产,建议加入发起阶段中的风险评估内容。

此外,财科院报告建议财政可承受能力评价应当全覆盖。“政社合作模式下无论是政府付费、政府提供补助还是使用者付费,由于提供公共服务,在不同程度上都会涉及财政对项目的负担,最终风险和支出负担往往也会落在财政上,因此财政可承受能力评价应当实现对政社合作项目的全覆盖。”刘尚希说。

中国政法大学研究生院院长李曙光表示,制度安排最大或者最主要的功能是防范风险,PPP立法也是如此。对于不规范PPP引发的政府债务风险,李曙光认为,地方债务问题是多方面因素造成的,“但PPP立法涉及如何规范政府的行为,可以对地方债务增长方式有所约束”。

消除社会资本后顾之忧

《征求意见稿》关于合作项目实施的规定体现了两个导向:一是落实简政放权、放管结合、优化服务的要求。二是强调守信践诺、严格履行合作项目协议,特别是严格约束政府行为,着力消除社会资本方特别是民营资本的后顾之忧。

《征求意见稿》在规定政府和社会资本方应当守信践诺,全面履行合作项目协议约定义务的同时,针对实践中社会资本方普遍担心的能否受到公平对待、合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题,明确规定:任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目;合作项目协议的履行,不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响等。

“由于地方政府任期有限,可能在任期内最大限度推进政社合作,增大未来政府支出压力和责任,政府因入不敷出的潜在风险将大增。”刘尚希说。

对此,财科院报告建议,增加约束地方政府的行为,如明确政府及其领导人、负责人的责任追索条款等内容,或者直接增加关于对政社合作项目投资建设运营的终身追责机制。

中国现代集团有限公司总裁丁伯康建议,要发挥行业主管部门对PPP发展的支撑作用。“PPP涉及基础设施公共服务的很多领域,每一个项目具有行业的特殊性,从融资、建设、运营、管理,以及将来的绩效评估、成本核算都非常复杂。如果有行业主管部门游离在PPP体系之外,这种公共设施很难真正发挥作用。”他说。

财科院报告认为,尽管政社合作项目全生命周期中会涉及方方面面的主体和复杂的利益关系,但是政社合作条例的制定既不能成为调整所有法律关系的“万能法”,也不能成为事无巨细、面面俱到的实施细则和方案。

“条例立法首要解决的是根本性、基础性、方向性的大问题。应当从公共服务供给侧结构性改革、政府公共治理改革以及打造经济新动能的视角,紧紧围绕政府和社会资本‘经济合作’中的伙伴关系开展立法和相关制度安排。”刘尚希说。

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